日前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），從構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的角度，對農(nóng)村土地制度改革作出了部署。這是考慮到城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要障礙，是牽動城鄉(xiāng)兩個地理空間和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問題。這些改革舉措的提出，既有深刻的時代背景，又有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

　　黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度改革取得了不少新突破。與此同時，距離建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場還有很長的路要走。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅局限在33個農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)地區(qū)探索；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還很模糊，缺乏清晰準(zhǔn)確的文本記錄；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺尚未建立，產(chǎn)權(quán)資本化和退出通道不暢。

　　落實(shí)好《意見》，核心是要夯實(shí)土地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。一是推進(jìn)要有序，按照國家統(tǒng)一部署來實(shí)施。《意見》提出，到2022年城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場基本建成，到2035年城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場全面形成。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市尚處在部分地區(qū)開展試點(diǎn)的階段，未來在全國范圍內(nèi)普遍推開的路徑和時間節(jié)點(diǎn)，要視《土地管理法》修改情況和國家統(tǒng)一部署而定。二是推進(jìn)要穩(wěn)慎，嚴(yán)守底線、防范風(fēng)險。在推進(jìn)集體建設(shè)用地入市過程中，要嚴(yán)格守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。此外，也要重點(diǎn)守住生態(tài)保護(hù)紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險。三是以農(nóng)民為主體，充分尊重農(nóng)民意愿。土地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，要以維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益為底線，絕不能代為農(nóng)民做主、強(qiáng)迫農(nóng)民選擇，真正讓農(nóng)民切實(shí)得到改革紅利。四是前提要滿足，不能一哄而上、隨意變更土地用途。要把農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)做扎實(shí)，確保待入市土地符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得，不得突破現(xiàn)有規(guī)劃，不得隨意改變用途，不得出現(xiàn)違法用地行為。

　　落實(shí)好《意見》，重點(diǎn)要做好以下工作。

　　一是改革完善承包地制度。土地穩(wěn)了心才定，要進(jìn)一步讓農(nóng)民吃上定心丸，抓緊落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年政策。要平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更可靠的制度保障。需要注意的是，農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不能改變，承包地的農(nóng)業(yè)用途不能改變，農(nóng)民的利益要得到充分保護(hù)。要堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切式的規(guī)模經(jīng)營。

　　二是建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對盤活用好農(nóng)村資源資產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換非常重要。為加快釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地的發(fā)展紅利，放開搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興提供安全有保障的物理空間，要按照《意見》精神，加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，并按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。

　　三是穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。要按照《意見》精神，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)；鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地。

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