隨著收儲制度等改革的實施，我國糧食市場化程度進一步加深，糧食供求和價格波動更加頻繁，國際國內(nèi)市場的雙向影響日益增強，對于改進糧食調(diào)控提出了更高的要求。新形勢下，可按照“量能分治，優(yōu)化儲備，內(nèi)外統(tǒng)籌，綜合平衡”的思路，進一步完善糧食調(diào)控政策體系，真正做到該放的徹底放開、該管的真正管起來，切實提高市場經(jīng)濟和開放條件下的糧食調(diào)控能力。

　　2014年以來糧食調(diào)控政策的局部調(diào)整

　　糧食低需求彈性的經(jīng)濟屬性和基本生活品的社會屬性，決定了政府必須實施宏觀調(diào)控，保障國內(nèi)糧食市場的基本穩(wěn)定。改革開放以后，我國糧食市場化程度不斷加深，政府的調(diào)控政策也逐步完善，在2004年以后逐步形成了以增產(chǎn)為主要目標，以托市收儲為主要政策工具，以預(yù)期管理、需求管理和儲備投放為補充的糧食調(diào)控政策體系。2014年以來，國家又根據(jù)糧食供求關(guān)系出現(xiàn)的新變化、糧食產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的新問題，對前期實施的糧食調(diào)控政策進行逐步調(diào)整。

　　（一）逐步取消對大豆和玉米的臨時收儲政策

　　2014年國家啟動了東北地區(qū)大豆目標價格補貼政策試點。2016年按照“市場定價，價補分離，保障農(nóng)民利益”的原則，在東北地區(qū)啟動玉米收儲制度改革，將玉米臨時收儲政策調(diào)整為市場化收購加生產(chǎn)者補貼的新機制。2017年，取消大豆目標價格補貼政策，也實行市場化收購加生產(chǎn)者補貼機制。

　?。ǘ┫抡{(diào)稻谷、小麥*收購價，增強價格彈性

　　2017年國家下調(diào)稻谷*收購價；2018年進一步下調(diào)稻谷*收購價并對主產(chǎn)省份給予適當(dāng)補貼，同時對小麥*收購價也進行了下調(diào)。

　?。ㄈ┮杂衩诪橹攸c實施糧食“去庫存”政策

　　2016年以后，國家通過定向銷售、劃轉(zhuǎn)輪換*性儲備等方式，加快糧食去庫存。

　?。ㄋ模┕膭罴Z食深加工行業(yè)發(fā)展

　　國家陸續(xù)取消了過去對玉米深加工行業(yè)的限制，一些省份還對玉米深加工企業(yè)進行補貼，擴大市場需求。

　　這些政策調(diào)整，開始將糧食定價權(quán)還給市場，價格信號對市場供求的調(diào)節(jié)作用重新得以發(fā)揮，越來越多的農(nóng)民根據(jù)價格信號和市場需求調(diào)整種植品種。臨時收儲制度的取消，使得玉米價格回落到市場均衡水平，玉米及其替代品進口大幅下降，庫存也較快下降。整個糧食市場供求關(guān)系出現(xiàn)改善，“高產(chǎn)量，高進口，高庫存”的困境開始緩解，市場化改革取得較好的成效。

　　現(xiàn)行糧食調(diào)控政策面臨的挑戰(zhàn)和問題

　　總體來看，2014年以來的改革還只是局部性的探索，對中長期糧食調(diào)控政策體系缺乏整體設(shè)計，一些深層次的問題沒有解決，在實踐中又產(chǎn)生了一些新的問題。

　?。ㄒ唬┎荒苓m應(yīng)“糧食產(chǎn)能安全”新思路的要求

　　2013年后，國家根據(jù)糧食供求關(guān)系出現(xiàn)的新變化，提出了“谷物基本自給，口糧*安全”的糧食安全新目標，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新方針，實施“藏糧于地，藏糧于技”的糧食安全新思路，保障糧食安全的重點從產(chǎn)量安全轉(zhuǎn)向產(chǎn)能安全。

　　從產(chǎn)量安全到產(chǎn)能安全，雖只有一字之差，卻對糧食調(diào)控工作提出了更高的要求。*，穩(wěn)定和提升糧食產(chǎn)能是政府的首要目標。糧食產(chǎn)量多一點少一點是技術(shù)問題，糧食產(chǎn)能安全則是戰(zhàn)略問題。必須完善糧食產(chǎn)能保護的激勵機制，確保糧食產(chǎn)能安全。第二，在既定的產(chǎn)能目標下，糧食供求關(guān)系將主要由市場來決定，國內(nèi)外糧食價差、國內(nèi)糧食儲備政策、政府的農(nóng)業(yè)支持政策將對農(nóng)戶生產(chǎn)預(yù)期、市場收儲行為產(chǎn)生重大影響，市場預(yù)期管理非常重要。但目前我國還沒有建立起糧食產(chǎn)能保護激勵機制，預(yù)期管理等產(chǎn)量調(diào)控手段缺乏，不能適應(yīng)新形勢的需要。

　　（二）對中長期調(diào)控政策體系缺乏整體設(shè)計

　　目前的改革基本是問題導(dǎo)向，哪個品種、哪個環(huán)節(jié)出了問題就解決什么問題，缺乏整體設(shè)計和長遠考慮。一是對當(dāng)前糧食階段性供大于求考慮較多，對中長期糧食產(chǎn)需缺口考慮不夠，特別是為了玉米去庫存，在短期內(nèi)大力發(fā)展燃料乙醇，但從長期看國內(nèi)玉米產(chǎn)需缺口還將擴大，這一模式并不適合我國國情。二是對不同品種的政策改革缺乏系統(tǒng)考慮，一些地區(qū)出于結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，使大豆生產(chǎn)者補貼標準高于玉米，并實施“米改豆試點補貼”，在取得短期成效的同時也產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)失衡，不符合市場規(guī)律；取消大豆玉米等旱地作物的托市收儲政策而保留水稻的收儲政策，也導(dǎo)致一些地方盲目推動“旱改水”。

　?。ㄈ鴥?nèi)外市場一體化的新格局考慮不夠

　　技術(shù)進步使得不同糧食品種之間原來封閉的能量環(huán)被打開，大麥、高粱、木薯等農(nóng)產(chǎn)品與玉米之間的替代效應(yīng)日益增強。我國雖然對玉米實施進口關(guān)稅配額管理制度，但對這些替代品沒有貿(mào)易保護措施，只要有一定的價差，國內(nèi)企業(yè)就會大量進口沒有配額管理的替代品以降低生產(chǎn)成本。這種情況今后將會成為常態(tài)，這就要求糧食調(diào)控必須要有全球視野，注重國內(nèi)生產(chǎn)和國外進口的協(xié)調(diào)。但我國尚沒有建立起真正的全球糧食市場監(jiān)測分析體系，對國際市場缺乏有效影響手段，國內(nèi)調(diào)控政策的設(shè)計對國際市場考慮不夠，調(diào)控效果往往受國際市場的沖擊而大大削弱。

　?。ㄋ模嵤┘Z食調(diào)控的基礎(chǔ)工作薄弱

　　是否進行糧食調(diào)控、糧食調(diào)控的決策是否科學(xué)，要取決于對糧食市場形勢的正確判斷，這又是以獲得充分、準確的信息為前提的。但我國糧食信息監(jiān)測、分析、預(yù)警體系還很不健全，不同品種、不同環(huán)節(jié)的供求和價格信息分散在不同部門，沒有形成完整的信息鏈；國家糧食平衡表制度一直沒有建立起來，糧食生產(chǎn)、需求、庫存等信息不充分不透明；糧食市場監(jiān)測預(yù)警機制不完善，不能為國家調(diào)控提供前瞻性的決策支持。這些問題不僅影響市場預(yù)期，也往往影響到糧食調(diào)控政策效果。

　　健全糧食調(diào)控政策體系的思路和建議

　　新形勢下，要以提高市場經(jīng)濟和開放條件下的糧食調(diào)控能力為核心，統(tǒng)籌處理好產(chǎn)量調(diào)控、合理儲備、適度進口的關(guān)系，建立目標明確、邊界清晰、操作簡便的糧食調(diào)控政策體系。

　?。ㄒ唬┛傮w思路

　　總的思路是：量能分治，優(yōu)化儲備，內(nèi)外統(tǒng)籌，綜合平衡。即：對產(chǎn)量和產(chǎn)能按照不同的原則治理，產(chǎn)能主要由政府定，通過耕地保護、高標準基本農(nóng)田建設(shè)，確保糧食產(chǎn)能安全；產(chǎn)量主要由市場定，可高可低、可增可減，政府實行宏觀指導(dǎo)性調(diào)控，保障糧食產(chǎn)量在合理區(qū)間波動。改革糧食儲備體系，建立以調(diào)節(jié)儲備為主要工具的市場調(diào)節(jié)機制，通過對儲備糧的收購和投放來影響糧食供求。統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個市場，合理掌控糧食進出口的數(shù)量和節(jié)奏，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)、儲備、進出口數(shù)量合理均衡，總體上實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。

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　　新時期糧食調(diào)控政策框架包括供給側(cè)調(diào)控政策、流通領(lǐng)域調(diào)控政策、需求側(cè)調(diào)控政策三大部分。

　　供給側(cè)調(diào)控政策包括產(chǎn)能穩(wěn)定機制、產(chǎn)量調(diào)控機制和進口調(diào)控機制。重點是建立健全產(chǎn)量調(diào)控機制，可用的政策工具包括建立國家產(chǎn)量調(diào)控指導(dǎo)目標制度、編制和定期發(fā)布國家糧食供求平衡表、建立正常的輪作休耕制度等。同時，創(chuàng)設(shè)對口糧的產(chǎn)量調(diào)控政策工具。

　　流通領(lǐng)域調(diào)控政策包括戰(zhàn)略儲備輪庫和動用機制、調(diào)節(jié)儲備收儲和出庫機制、監(jiān)測預(yù)警機制和應(yīng)急管理機制。重點是建立糧食調(diào)節(jié)儲備制度，將其作為調(diào)控短期和局部性市場波動的核心政策工具。

　　需求側(cè)調(diào)控政策包括加工行業(yè)管理機制和出口調(diào)控機制。重點是建立中性的需求管理政策，減少行政性管制。

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　　一是健全產(chǎn)能保護政策和激勵制度。在我國糧食需求峰值到來之前，要長期保持糧食產(chǎn)能穩(wěn)定并有序提升，因此糧食產(chǎn)能安全戰(zhàn)略要長期堅持。一方面，要落實藏糧于地政策，嚴格保護耕地，建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，開展高標準農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量提升行動，保證耕地面積不減少，質(zhì)量有提高。另一方面，要落實好藏糧于技政策，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，特別是種業(yè)創(chuàng)新，不斷提升糧食生產(chǎn)效率。同時，必須建立產(chǎn)能保護激勵制度?？梢酝ㄟ^逐步整合生產(chǎn)者補貼政策，制定與糧食產(chǎn)能保護掛鉤的補貼制度，以調(diào)動各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體保護糧食產(chǎn)能。*步，可合并大豆生產(chǎn)者補貼和玉米生產(chǎn)者補貼，統(tǒng)一為旱地生產(chǎn)補貼。第二步，結(jié)合稻谷、小麥*收購價制度改革，建立口糧生產(chǎn)補貼制度，并實現(xiàn)標準統(tǒng)一。第三步，將旱地生產(chǎn)補貼與口糧生產(chǎn)補貼再合并，統(tǒng)一為糧食產(chǎn)能補貼，并拓展到所有糧食品種，這樣既能避免分品種施策的弊端，也有利于生產(chǎn)者實施輪作。糧食產(chǎn)能補貼與糧食產(chǎn)能保護行為掛鉤，只在“兩區(qū)”內(nèi)實施，生產(chǎn)者耕地只要是用于糧食生產(chǎn)、輪作、暫時性休耕的都可以享受補貼，非糧化的耕地則不能享受。補貼對象為“兩區(qū)”糧食實際生產(chǎn)者，兼具穩(wěn)定產(chǎn)能和保障收入的功能。由于目前的生產(chǎn)者補貼實際上已成為普惠制收入補貼，也為這一政策改革奠定了基礎(chǔ)。

　　二是建立健全國家糧食產(chǎn)量調(diào)控機制。主要通過預(yù)期管理，對糧食生產(chǎn)進行指導(dǎo)性調(diào)控。可考慮建立國家糧食產(chǎn)量調(diào)控指導(dǎo)目標制度，綜合考慮國內(nèi)庫存、國內(nèi)生產(chǎn)條件、國際市場情況，分析提出年度和中期（未來3年）國家年度產(chǎn)量調(diào)控目標（區(qū)間值），引導(dǎo)市場預(yù)期，變純粹被動應(yīng)急為相對主動調(diào)控。同時，由國家糧食主管部門牽頭，滾動編制年度和季度國家糧食平衡表，及時公布國內(nèi)糧食生產(chǎn)、庫存、進出口、需求等數(shù)據(jù)，穩(wěn)定市場預(yù)期。完善耕地輪作休耕制度，將其作為調(diào)控國家糧食生產(chǎn)的重要政策工具，通過年度輪作休耕面積的變化來影響糧食產(chǎn)能利用率，使糧食產(chǎn)量在合理區(qū)間波動。產(chǎn)量調(diào)控政策具有相機抉擇性質(zhì)，需要根據(jù)具體情況決定如何實施，如在國家糧食供求關(guān)系較為寬松、國際糧食價格較低時，可增加輪作休耕耕地面積，反之則減少。

　　三是創(chuàng)設(shè)新的口糧產(chǎn)量調(diào)控政策工具。按照“價補分離”的原則對稻谷小麥托市收政策進行根本性改革，實施“生產(chǎn)者補貼+成本價托市收購”制度。一方面，按照“價補分離”思路，取消*收購價制度，對“兩區(qū)”內(nèi)農(nóng)民種植水稻和小麥發(fā)放生產(chǎn)者補貼（未來過渡到糧食產(chǎn)能補貼），以保證農(nóng)民的基本收益，也能穩(wěn)定產(chǎn)能。另一方面，鑒于口糧的重要性，建立“按成本價臨時性托市收購”制度，作為政府調(diào)控口糧產(chǎn)量的底線手段。在口糧產(chǎn)量可能出現(xiàn)較大滑坡時，啟動臨時性托市收購政策，產(chǎn)量回升時取消。

　　四是改革糧食儲備管理機制。在糧食購銷高度分散化、市場化的背景下，糧食儲備將是政府調(diào)控市場的主要方式。為解決政府儲備的穩(wěn)定性和市場調(diào)控的隨機性之間的矛盾，可考慮將現(xiàn)行的政府儲備劃分為戰(zhàn)略儲備和調(diào)節(jié)儲備。戰(zhàn)略儲備由目前的中央儲備構(gòu)成，規(guī)模、功能、管理體制不變。調(diào)節(jié)儲備可在目前地方儲備（包括應(yīng)急儲備）的基礎(chǔ)上建立，是政府應(yīng)對局部性、短時間市場波動的主要政策工具。對調(diào)節(jié)儲備可建立“中央統(tǒng)籌，地方管理，區(qū)域聯(lián)動”的運行機制，中央對儲備規(guī)模、標準、收儲和動用程序、經(jīng)費獎補方式等作出統(tǒng)一規(guī)定，具體收儲和動用由地方政府負責(zé)。利用國家糧食競價銷售平臺，建立相鄰地區(qū)之間的調(diào)控聯(lián)動機制。具體可先行試點，取得經(jīng)驗后再推開。對調(diào)節(jié)儲備規(guī)模，應(yīng)結(jié)合糧食生產(chǎn)、貿(mào)易等情況實行動態(tài)管理，并和戰(zhàn)略儲備、企業(yè)商業(yè)儲備規(guī)模保持合理比例。在常規(guī)年份，總體儲備規(guī)模（戰(zhàn)略儲備、調(diào)節(jié)儲備和商業(yè)儲備）可設(shè)定為一個生產(chǎn)周期（半年左右）的全國年消費量。

　　五是完善進出口調(diào)控政策。對于國內(nèi)產(chǎn)需缺口較大的農(nóng)產(chǎn)品，要建立穩(wěn)定進口的調(diào)節(jié)機制，包括定期發(fā)布國內(nèi)生產(chǎn)、進口、庫存、消費等信息，有效引導(dǎo)國際市場預(yù)期；按照“透明和可預(yù)測”的原則，進一步完善進口關(guān)稅配額管理制度。也要健全產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警系統(tǒng)、快速反應(yīng)機制和貿(mào)易救濟機制，能有效應(yīng)對貿(mào)易摩擦。同時，加快建設(shè)全面、連續(xù)、及時的全球糧食市場信息監(jiān)測與預(yù)警體系，跟蹤分析和評估主要國家農(nóng)業(yè)政策、主要貨幣匯率走勢、氣候變化、國際游資動向等對國際糧食價格的影響，分析全球主要糧食品種價格走勢，為國家糧食調(diào)控提供決策支撐。

　　六是實施中性的需求管理政策。逐步清理取消對糧食深加工行業(yè)的各項補貼、市場準入限制等政策，主要運用環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管等社會性管制措施進行管理，控制高能耗、高污染、不安全的糧食深加工行業(yè)發(fā)展。對于工業(yè)酒精、燃料乙醇等非食物生產(chǎn)行業(yè)，不鼓勵，不限制，但必須讓環(huán)境成本和安全成本內(nèi)化（即價格充分反映了環(huán)境、安全等綜合成本），由市場決定行業(yè)發(fā)展。

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