食品安全關(guān)乎民眾的健康和生命，既是全社會(huì)關(guān)注的重大民生問(wèn)題，也是關(guān)系和諧穩(wěn)定的重大政治問(wèn)題。江南大學(xué)商學(xué)院教授、食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院首席專(zhuān)家吳林海領(lǐng)銜的課題組，長(zhǎng)期關(guān)注國(guó)內(nèi)食品安全問(wèn)題，先后對(duì)20多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）90多個(gè)地級(jí)市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，共座談訪談了4萬(wàn)多名基層干部群眾、400多家食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，并連續(xù)多年發(fā)布《中國(guó)食品安全發(fā)展報(bào)告》《中國(guó)食品安*絡(luò)輿情發(fā)展報(bào)告》。在此基礎(chǔ)上，課題組多層面、多角度剖析了我國(guó)食品安全狀況，從政策法規(guī)、體制機(jī)制等層面系統(tǒng)梳理了我國(guó)食品安全治理的生動(dòng)實(shí)踐和創(chuàng)新舉措，深入分析了食品安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，研究提出了相關(guān)對(duì)策建議。

　　食品安全相關(guān)政策法規(guī)日臻完善

　　5年多來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)食品安全法律法規(guī)制度的修訂完善工作，目前在食品安全風(fēng)險(xiǎn)防治方面已經(jīng)形成了較為完備的政策法規(guī)體系。2015年，我國(guó)修訂施行了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，同時(shí)涉及食品安全的《獸藥管理?xiàng)l例》《生豬屠宰條例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》等也相繼得到修訂。初步統(tǒng)計(jì)顯示，2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院共制定修訂了11個(gè)有關(guān)食品安全的行政法規(guī)；制定修訂與食品安全相關(guān)的24個(gè)規(guī)范性文件。國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定修訂40個(gè)食品安全規(guī)章，發(fā)布了170個(gè)規(guī)范性文件，涵蓋了“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理全過(guò)程。

　　修訂實(shí)施的食品安全法加大了違法成本，細(xì)化了食品安全違法行為的類(lèi)型，大幅提升了違法行為的處罰幅度，豐富了食品安全違法行為聲譽(yù)罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰、自由罰的處罰體系和種類(lèi)，食品安全刑事司法解釋則重點(diǎn)對(duì)食品安全犯罪的具體情形和定罪處罰進(jìn)行了明確。同時(shí)，食品安全法在網(wǎng)絡(luò)食品法律規(guī)制建設(shè)方面既形成了總體的規(guī)制思路，也有了具體可操作的規(guī)則體系，對(duì)于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)食品業(yè)態(tài)發(fā)展、維護(hù)各主體合法權(quán)益具有積極意義，表明我國(guó)網(wǎng)絡(luò)食品領(lǐng)域立法已走在世界前列。

　　國(guó)務(wù)院2017年修訂施行的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化了農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用各個(gè)環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險(xiǎn)防范，生產(chǎn)銷(xiāo)售假劣農(nóng)藥將面臨更加嚴(yán)厲的懲處，違法成本大大提高。同時(shí)，修訂后的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》要求農(nóng)藥標(biāo)簽必須標(biāo)注二維碼，并規(guī)定于2018年1月1日以后生產(chǎn)的農(nóng)藥，如果農(nóng)藥標(biāo)簽上沒(méi)有二維碼，就可以直接判定為假農(nóng)藥，有力地打擊了假冒偽劣農(nóng)藥產(chǎn)品及假冒證件生產(chǎn)、添加隱性成分等行為。

　　與此同時(shí)，各級(jí)黨委和政府從實(shí)際出發(fā)，在貫徹落實(shí)中央政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)地方食品安全政策法規(guī)的完善。以“小作坊、小攤販、小餐飲”地方立法為例，對(duì)“三小”缺乏有效監(jiān)管，是長(zhǎng)期以來(lái)食品安全存在的*隱憂之一?？紤]到“三小”點(diǎn)多面廣，各地差異很大，由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范難度較大，食品安全法明確授權(quán)各省份根據(jù)本地情況，制定具有地方特色、操作性強(qiáng)、能夠解決實(shí)際問(wèn)題的管理辦法。至2017年年底，已有26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了“三小”地方立法，其他未出臺(tái)省份也將于2018年內(nèi)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。

　　食品安全監(jiān)管制度不斷優(yōu)化

　　在中央層面，相關(guān)部門(mén)在食品安全監(jiān)管工作中不斷強(qiáng)化協(xié)同協(xié)作，形成了食品安全日常監(jiān)管與專(zhuān)項(xiàng)整治相結(jié)合，日常監(jiān)管以部門(mén)為主，專(zhuān)項(xiàng)治理注重部門(mén)協(xié)同、上下配合的機(jī)制。在地方層面，各地在食品安全監(jiān)管體制改革上先行先試，積極探索食品安全監(jiān)管模式。

　　總的來(lái)看，目前我國(guó)食品安全管理體制創(chuàng)新，涵蓋了從農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工與制造到流通和消費(fèi)的全鏈條、各環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　在源頭治理方面，農(nóng)業(yè)部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施《到2020年農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》，在2014年農(nóng)藥使用量180.69萬(wàn)噸的基礎(chǔ)上，2015年、2016年、2017年全國(guó)農(nóng)藥使用量分別下降到178.3萬(wàn)噸、174.10萬(wàn)噸、171.10萬(wàn)噸。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》。2016年全國(guó)農(nóng)用化肥使用量開(kāi)始下降為5984.1萬(wàn)噸，比2015年減少38.5萬(wàn)噸。這是我國(guó)有化肥使用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以來(lái)，歷史上*實(shí)現(xiàn)使用量的減少。

　　在加工與制造方面，各地各部門(mén)不斷創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，在經(jīng)營(yíng)主體、規(guī)模大小的分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)品種、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)場(chǎng)所和高風(fēng)險(xiǎn)品種，尤其是公眾關(guān)注度高的農(nóng)產(chǎn)品與食品的監(jiān)督，逐步建立起以日常檢查、體系檢查等為重點(diǎn)，以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”為手段，以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型食品安全監(jiān)管機(jī)制。比如，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局2017年在全國(guó)范圍內(nèi)共組織監(jiān)督抽檢32大類(lèi)237細(xì)類(lèi)23.33萬(wàn)批次食品樣品，抽檢企業(yè)72215家，其中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的合格率為97.4%。

　　在食品流通和消費(fèi)方面，國(guó)家食品監(jiān)管部門(mén)主要實(shí)施食品經(jīng)營(yíng)許可證管理及“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)督抽檢制度。2017年，原國(guó)家食藥監(jiān)總局抽檢流通環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)企業(yè)30922家，抽檢134101批次，覆蓋專(zhuān)賣(mài)店、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、菜市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、小食雜店、批發(fā)市場(chǎng)等各類(lèi)食品流通經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，食品流通環(huán)節(jié)抽檢的合格率為97.8%，同比提高1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，監(jiān)督抽檢餐飲環(huán)節(jié)，覆蓋了小吃店、集體用餐配送單位、企事業(yè)與機(jī)關(guān)單位食堂、餐館、學(xué)校/托幼食堂、快餐店、飲品店、中央廚房等各種不同的餐飲場(chǎng)所，合格率為97.1%，雖然有所波動(dòng)，但比2014年提高了3個(gè)百分點(diǎn)。

　　此外，為保證進(jìn)口食品安全，國(guó)家嚴(yán)格“準(zhǔn)入門(mén)檻”。2016年，原國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)40個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的27種農(nóng)產(chǎn)品與食品進(jìn)行了管理體系評(píng)估，對(duì)178個(gè)國(guó)家（地區(qū)）8大類(lèi)2186種進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品與食品準(zhǔn)入名單實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。首先是完善檢驗(yàn)檢疫體系，主要包括輸華農(nóng)產(chǎn)品與食品口岸檢驗(yàn)檢疫管理制度、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)制度等，已累計(jì)建成進(jìn)口肉類(lèi)指定口岸和查驗(yàn)場(chǎng)56個(gè)、進(jìn)口冰鮮水產(chǎn)品指定口岸62個(gè)。其次是建立完善的進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品與食品追溯體系和質(zhì)量安全責(zé)任追究體系，共對(duì)19個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的21種農(nóng)產(chǎn)品與食品進(jìn)行了回顧性檢查，將352家出現(xiàn)不良記錄的進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品與食品企業(yè)列入預(yù)警“黑名單”，在進(jìn)入口岸時(shí)采取自動(dòng)扣留的措施。

　　食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理面臨六大挑戰(zhàn)

　　5年多來(lái)，按照中央的部署，各級(jí)黨委政府持續(xù)開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，取得了顯著成果。2017年，中央有關(guān)部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展了4次國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全例行監(jiān)測(cè)，共監(jiān)測(cè)31個(gè)省份的155個(gè)大中城市5大類(lèi)產(chǎn)品109個(gè)品種，總體抽檢合格率為97.8%。課題組研究也表明，我國(guó)食品安全系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)總值由2012年的0.426下降到2017年的0.307，達(dá)到相對(duì)安全的區(qū)間。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，我國(guó)食品安全形勢(shì)依然較為復(fù)雜，一些影響食品安全的深層次問(wèn)題和矛盾還沒(méi)有根本解決。

　　課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要面臨以下挑戰(zhàn)：

　　源頭治理具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性 工業(yè)化發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞，此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥等化學(xué)投入品的高強(qiáng)度施用，使農(nóng)產(chǎn)品與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理具有持久性、復(fù)雜性、隱蔽性特點(diǎn)，治理起來(lái)難度較大。

　　生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨 多年來(lái)，我國(guó)食品生產(chǎn)與加工企業(yè)的組織形態(tài)雖然在轉(zhuǎn)型中發(fā)生了積極變化，但以“小、散、低”為主的格局并沒(méi)有發(fā)生根本性改觀。在全國(guó)40多萬(wàn)家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中，90%以上是非規(guī)模型企業(yè)。全國(guó)范圍內(nèi)，每天有約20億公斤食品的市場(chǎng)需求，而生產(chǎn)供應(yīng)主體多是技術(shù)手段缺乏的小微型生產(chǎn)與加工企業(yè)，這也成為食品安全事件的多發(fā)地帶。

　　人源性風(fēng)險(xiǎn)治理難度較大 分散化小農(nóng)戶(hù)仍然是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基本主體，其出于改善生活水平的迫切需要，不同程度地存在不規(guī)范的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。此外，由于我國(guó)食品工業(yè)的基數(shù)大、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、觸點(diǎn)多，加之部分商販誠(chéng)信和道德缺失，且法律制裁與經(jīng)濟(jì)處罰不到位，在“破窗效應(yīng)”的影響下，超范圍、超限量地使用食品添加劑、非法添加化學(xué)物質(zhì)與制假售假的狀況具有一定的普遍性。

　　多重風(fēng)險(xiǎn)相互滲透 受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與氣候環(huán)境、自然災(zāi)害等多種因素的影響，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品與食品進(jìn)口規(guī)模不斷擴(kuò)大，加劇了農(nóng)產(chǎn)品與食品對(duì)國(guó)際貿(mào)易的依賴(lài)程度，進(jìn)一步拉長(zhǎng)了食品產(chǎn)業(yè)鏈，給安全監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)新技術(shù)、食品加工新工藝在為消費(fèi)者提供新食品體驗(yàn)的同時(shí)，也伴隨著潛在的新風(fēng)險(xiǎn)、新問(wèn)題。同時(shí)，不法食品生產(chǎn)者通過(guò)使用新技術(shù)，也衍生出一系列隱蔽性較強(qiáng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

　　部門(mén)監(jiān)管的協(xié)同協(xié)作仍需加強(qiáng) 雖然監(jiān)管體制在探索中逐步優(yōu)化，但分段監(jiān)管導(dǎo)致的權(quán)力分割問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決，食品監(jiān)管權(quán)、責(zé)在各部門(mén)間仍不夠明晰，從而導(dǎo)致監(jiān)管職能缺位、越位、交叉和重疊等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于治理能力不充分，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警與評(píng)估滯后，難以有效治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

　　食品供給和安全質(zhì)量不平衡 首先發(fā)達(dá)地區(qū)的食品質(zhì)量安全狀況明顯好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其次是城市與農(nóng)村間的不平衡。特別是隨著城市食品安全監(jiān)管力度的加大與城市消費(fèi)者食品安全意識(shí)的不斷提高，致使假冒偽劣、過(guò)期食品以及被城市市場(chǎng)拒之門(mén)外的食品中有部分流向農(nóng)村，給農(nóng)村食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)了難題。再次是不同食品種類(lèi)間的不平衡。

　　六條路徑強(qiáng)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理

　　要持續(xù)加大源頭治理力度 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是*車(chē)間，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理必須把住農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的源頭環(huán)節(jié)，治土治水，依托新型經(jīng)營(yíng)主體集中連片推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量控害增效；依靠技術(shù)創(chuàng)新，突破現(xiàn)有土壤污染修復(fù)技術(shù)成本高、周期長(zhǎng)、難度大的困難，加快土壤污染的綜合治理；以縣（區(qū)）為單位，分類(lèi)指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)區(qū)域性畜禽糞便集中處理與資源化利用中心，完善畜禽糞便收集處理社會(huì)化服務(wù)體系。與此同時(shí)，以新型經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。

　　要進(jìn)一步大力發(fā)展綠色食品 重點(diǎn)加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面淘汰食品產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能，增強(qiáng)有機(jī)食品、綠色食品、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等中高端食品市場(chǎng)的供應(yīng)能力；鼓勵(lì)以?xún)?yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品與食品行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)為主體，兼并重組，建設(shè)若干個(gè)主業(yè)突出、結(jié)構(gòu)合理、活力充分的食品企業(yè)群體結(jié)構(gòu)；發(fā)揮地域農(nóng)業(yè)的地理、交通、技術(shù)等資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展具有特色的食品產(chǎn)業(yè)帶；推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)水平向中高端邁進(jìn)，走高、精、尖的食品品牌化發(fā)展道路。

　　要深入推進(jìn)全程無(wú)縫監(jiān)管 推進(jìn)從種植養(yǎng)殖開(kāi)始的跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，實(shí)施基于食品供應(yīng)鏈全程體系的無(wú)縫監(jiān)管；健全以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”為基本手段、以重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型食品安全監(jiān)管機(jī)制；合理配置有限的監(jiān)管資源與力量，科學(xué)確定國(guó)家、省、市、縣（區(qū)、市）不同層次的隨機(jī)監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)的分工體系，確保不同食品、不同環(huán)節(jié)監(jiān)督抽檢樣本批次的相對(duì)平衡；突出治理重點(diǎn)，著重監(jiān)管豬肉、水產(chǎn)品、蔬菜、酒類(lèi)、水果、冷凍飲品、餐飲食品、糕點(diǎn)、小麥粉等食品與小作坊、小攤販、小餐飲、網(wǎng)絡(luò)食品等業(yè)態(tài)。

　　要繼續(xù)提高食品安全“違法成本” 依法嚴(yán)厲打擊人為因素導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題，特別是造假、欺詐、超范圍超限量使用食品添加劑、非法添加化學(xué)品、使用劇毒農(nóng)藥與禁用獸藥等犯罪行為，堅(jiān)決鏟除制假售假的黑工廠、黑作坊、黑窩點(diǎn)、黑市場(chǎng)；協(xié)同監(jiān)管部門(mén)與司法部門(mén)的力量，形成執(zhí)法合力，同時(shí)鼓勵(lì)設(shè)區(qū)市制定實(shí)施具有地方特色、操作性強(qiáng)的法律規(guī)章，形成上下結(jié)合、綿密規(guī)范的法治體系；持之以恒地營(yíng)造食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體不敢、不能、不想違規(guī)違法的常態(tài)化體制機(jī)制與法治環(huán)境。

　　要不斷深化監(jiān)管體制改革 重點(diǎn)優(yōu)化省、市、縣（區(qū)、市）政府相關(guān)監(jiān)管部門(mén)間的職能，形成事權(quán)清晰、責(zé)任明確、屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、覆蓋城鄉(xiāng)的食品安全監(jiān)管體制。重心下移，優(yōu)先向縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道傾斜與優(yōu)化配置監(jiān)管力量、技術(shù)裝備，形成橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管體系；以縣級(jí)行政區(qū)為單位，分層布局、優(yōu)化配置、形成體系，基于風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性差異與技術(shù)能力建設(shè)的實(shí)際，強(qiáng)化縣級(jí)技術(shù)支撐能力建設(shè)，將地方政府負(fù)總責(zé)直接落實(shí)到監(jiān)管能力建設(shè)上。

　　要充分形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的合力 加快形成以國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局為龍頭的風(fēng)險(xiǎn)治理信息平臺(tái)，有效解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，并規(guī)范信息公開(kāi)行為，特別是主動(dòng)發(fā)布“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管結(jié)果，推進(jìn)市場(chǎng)治理；大力發(fā)展行業(yè)性社會(huì)組織，完善公眾參與舉報(bào)、企業(yè)內(nèi)部吹哨人制度等。

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